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陈宇清——关于检察官遴选委员会和惩戒委员会的设置与定位
作者:  时间:2016-09-30  新闻来源:  【字号: | |
    前言:
    有幸参加院里精心组织的检察综合素能培训班,在全国著名高等学府——复旦大学学习生活了5天,期间认真听取了教授、学者关于当前热点和难点问题的讲解和阐述,其中不乏具有前置性思考而形成的观点和看法,如:关于司法改革方面的讲授内容,使人深受启发,进一步拓展了的思路,我也对“检察官遴选委员会可否承担惩戒委员会职责”、“统一设置的惩戒委员会与各级检察机关的管理权限的划分”两个问题形成了个人的想法,于是形成了本文。

第四小组学员  陈宇清
2016年4月6日

 
    关于检察官遴选委员会和惩戒委员会的设置与定位

    建立检察官惩戒委员会制度和建立检察官遴选委员会制度,是检察改革中诸多重要内容中的一项,有些地方检察机关也积极开展了有益地尝试,并取得一定成果。实践中,有的将检察官遴选委员会和检察官惩戒委员会(以下简称“两个委员会”)合并设立,统一行使相应职权,有的则是单独设立,分别开展相关工作,具体成效如何还有待进一步论证和检验。
    一、关于“检察官遴选委员会可否承担惩戒委员会职责”的问题
    笔者认为,检察官遴选委员会并非不可以承担惩戒委员会职责,但综合考虑,建议分别设立检察官遴选委员会和检察官惩戒委员会,承担各自职责,这样会更加符合司法工作规律,效果会更好。主要理由是:
    (一)两个委员会各自设立的层级不同。
    关于两个委员会在哪一级院设立的问题,在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中并没有具体涉及到。但据新华社报道,中央司改办负责人在回答新华社记者采访时称“在省一级设立法官、检察官遴选委员会”,却未对设立检察官惩戒委员会提出类似意见。最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》提出“在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官遴选委员会”和“在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会”。最高人民检察院在《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》提出“建立检察官惩戒委员会制度”和“建立检察官遴选委员会制度”,在《关于贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>》中提出“建立检察官惩戒委员会制度”和“建立检察官逐级遴选制度,初任检察官由省级检察院统一招录”,其它未再作出具体规定。
    根据以上内容,笔者分析认为,中央和高层基本确定在国家和省一级设立两个委员会,而不在地级市一级设立检察官遴选委员会。中央和高检院对于是否需要在地级市甚至基层院设立检察官惩戒委员会这个问题还未作最后结论。在此情况下,如果合并设立两个委员会,很可能在今后的实际工作中带来体制上、运转上的矛盾。
    (二)两个委员会各自主要职责不同。
    检察官遴选委员会是参与检察官遴选工作的中立的第三方专门机构,主要负责从专业角度出发,对需要任命、参加遴选、准备入额的检察官人选提出遴选意见,以便从“入口”这个环节更好保证检察队伍的专业能力。如:按照逐级遴选制度要求,对报名参加上级检察院检察官遴选的下级院检察官提出遴选意见;按照司法改革中检察官员额制的要求,对报名参加入额的检察官提出遴选意见。未经检察官遴选委员会审议提出遴选意见的,不得任命、遴选、入额。
    检察官惩戒委员会是参与检察院检察官惩戒工作的中立的第三方专门机构,主要负责从专业角度出发,对涉嫌违反检察职业道德、违反职业纪律、案件裁判错误、违反司法规矩等司法过错行为进行审议,并根据审议结果,提出惩戒或保护意见。未经检察官惩戒委员会审议提出惩戒意见的,检察人员不被调离、辞退、免职或者给予检察纪律处分。
    分设两个委员会,有利于各自从遴选和惩戒角度选聘专业人士担任委员会的委员,有利于各自更好地承担和履行职责。特别是在国家和省一级设立检察官遴选委员会,不仅符合顶层设计,也能与当前检察机关补充工作人员实行省级统一招考制度相匹配。
    (三)两个委员会各自后续工作程序性质不同。
    检察官遴选委员会从专业角度对需要任命、参加遴选、准备入额的检察官人选提出遴选意见后,还需要组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关,人大依照法律程序任命。
    检察官惩戒委员会从专业角度对涉嫌违反检察职业道德、违反职业纪律、案件裁判错误、违反司法规矩等司法过错行为进行审议并提出意见后,一般由地级市以上(含地级市)人民检察院按照《人民检察院监察工作条例》、《检察人员纪律处分条例(试行)》决定是否进行问责或给予检察纪律处分。需要给予党纪处分的,还要报地方党委纪律检查委员会进行研究决定。
分设两个委员会,有利于在后续工作中,更好地与相关部门进行工作对接,提高工作成效。
    结论:综上所述,笔者认为应当分别设立检察官遴选委员会和检察官惩戒委员会,检察官遴选委员会不宜承担惩戒委员会职责。
    二、关于“统一设置的惩戒委员会与各级检察机关的管理权限的划分”的问题
    弄清这个问题,必须要明确检察官惩戒委员会的定位问题。检察官的职业有一定的特殊性和较高的专业性,检察官惩戒委员会主要是从专业角度,对检察官在司法办案工作中的司法过错行为作出鉴别和判断,向同级检察机关提出惩戒或者保护意见,发挥好正风肃纪作用。因此,笔者认为检察官惩戒委员会是专业评议、审议机构,不是决策机构。
    (一)关于检察官惩戒委员会设立的问题
    笔者建议在国家、省和地级市分别设立检察官惩戒委员会。理由:一是不违背顶层设计。高层并未对在地级市设立检察官惩戒委员会作出禁止性规定;二是与当前检察机关监察工作机制相衔接。《人民检察院监察工作条例》第七条中规定“省、自治区、直辖市人民检察院分院、自治州和地级市人民检察院设监察处(室)”、“县、市、自治县和市辖区人民检察院设专职或兼职监察员,第五十九条规定“监察部门对案件进行审理后,应当报请本院主管副检察长或者检察长审查或者提交检察长办公会审议。审查、审议决定由监察部门负责实施”,以上两规定共同说明,只有地市级以上检察院有权决定是否给予有关人员相应的纪律处分,虽然目前不少基层院也增设了监察机构,但并不享有纪律处分决定权。三是更加便于事务处理。与具有纪律处分权的地级市以上检察院相对应,分别建立三级检察官惩戒委员会,可以调动市级惩戒委员会的资源优势,同时防止省级惩戒委员会陷入大量的日常事务中,最大限度地发挥好国家、省、地级市三级检察官惩戒委员会的作用。
    (二)关于检察官惩戒委员会与各级检察机关的管理权限的划分问题
    一是人民检察院监察部门的职能定位问题。《人民检察院监察工作条例》第六条规定“人民检察院监察部门在本院检察长和上级检察院监察部门的领导下行使职权”,因此上下级院的监察部门是领导与被领导的关系。各级检察院的监察部门受理对检察官在司法办案工作中司法过错行为的检举控告,统一管理检举控告线索,在职责范围内对自行发现、检举控告或者下级院移送、上级院交办的线索进行初步审查或者调查;对属于上级院管辖的案件,应当报上级院监察处审查。
    二是检察官惩戒委员会的职能定位问题。在当前中央和上级没有作出明确规定的情况下,笔者认为检察官惩戒委员就是通过一定程序后成立的中立的第三方专门机构,主要负责从专业角度出发,对检察官司法过错行为进行审议并提出惩戒或保护意见。在国家、省和地级市分别设立的检察官惩戒委员会,各自独立履行职责,仅向同级检察院负责,相互之间不存在隶属关系或工作指导关系。
    三是关于检察院监察部门和检察官惩戒委员会的相互关系。笔者认为,检察院监察部门是同级检察官惩戒委员会的日常工作机构。监察部门对直接受理或者下级院层报的检察官司法过错案件审查后,认为可能需要对检察人员作出调离、辞退、免职决定或者给予检察纪律处分的,要报请检察长决定后,移送同级惩戒委员会审议。检察官惩戒委员会审议检察官司法过错案件时,同级检察院监察处应当派员报告当事检察官司法过错事实,进行举证,提出拟处理的建议和依据。必要时,检察官惩戒委员会可以当面听取当事检察官的陈述、辩解、举证。检察官惩戒委员会根据查明的事实和法律规定进行评议和表决,提出惩戒或保护意见。
    四是关于检察院和检察官惩戒委员会的相互关系。地市级以上检察院应当对同级检察官惩戒委员会的表决意见进行审查,认为应当承担司法过错责任的检察官,按照干部管理权限,由检察院根据《检察官法》、《检察人员纪律处分条例(试行)》、《检察人员执法过错责任追究条例》等有关规定作出处理决定,院监察部门依照有关规定和程序办理;当事检察官不服处理决定的,可以依法提出申诉、申请复核;检察机关经复查、复核后,在作出最终决定前,必须听取检察官惩戒委员会的意见。
    五是关于检察院和检察官惩戒委员会意见不一致时的情况处理。检察长不同意检察官惩戒委员会表决意见的,应当提交院党组讨论决定。院党组应当根据司法过错案件事实和法律规定,全面审查、认真研究检察官惩戒委员会的评议和表决意见,依法作出决定。相应检察院的监察部门应当在院检察长或者院党组作出决定之日起二日之内,将院检察长或者院党组决定告知参加评议和表决的检察官惩戒委员会委员。院党组的决定与检察官惩戒委员会表决意见不一致的,应当向参加评议和表决的检察官惩戒委员会委员作出必要的说明。
    结论:综上所述,笔者认为各级检察官惩戒委员会是中立的专业审议机构,只对同级检察机关负责,相互之间不存在隶属关系;各级检察机关对同级检察官惩戒委员会提出的审议意见拥有最终决策权,未经检察官惩戒委员会审议提出惩戒意见的,检察人员不被调离、辞退、免职或者给予检察纪律处分。
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